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高州市加强基层医疗卫生服务能力建设(第二阶段)的情况跟踪审计

发布时间:2019-06-24 17:55:49 来源:高州市审计局 字体【

根据《中华人民共和国审计法》第十六条的规定和《广东省审计厅2018年国家和省重大政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》(粤审经责二〔2017〕308号)的要求,高州市审计局派出审计组自2018年10月12日至11月22日,对高州市加强基层医疗卫生服务能力建设(第二阶段)的情况进行了跟踪审计。在审计过程中,对个别重要事项进行了必要的延伸和追溯。审计涉及的卫计部门及医疗机构等相关单位对其提供的与审计事项有关的会计资料、工程资料、采购资料、统计资料、电子数据及其他证明材料的真实性和完整性负责,并对此作出书面承诺。高州市审计局的责任是依法独立实施审计并出具专题审计报告。

一、基本情况

(一)高州市县级公立医院服务能力基本情况

截至2017年底,高州市全市常住人口1385.7千人,共有县级公立医院3家,其中综合性医院1家、中医院1家、妇幼保健院1家。全市县级公立医院共有床位编制数3550张,现有床位数4180张,在建床位数500张,平均每千人常住人口拥有床位数3.06张。2017年全市县级公立医院门急诊总人次2055712,全年收入合计204808.44万元(其中医疗收入198894.88万元,财政补助收入2304.49万元,其他收入3578.36万元),2017年末总资产共161097.96万元,总负债共68267.84万元。

(二)加强县级公立医院综合服务能力建设任务基本情况

1、中心卫生院升级项目建设情况

(1)高州市第二人民医院(以下简称市第二人民医院):市第二人民医院升级建设项目计划投资23000万元(含中央投资1100万元),其中中央1100万元,省拨14400万元(调增2700万元),地方配套3600万元(地级配套1800万元,县级配套1800万元),单位自有900万元,单位融资3000万元。

至2018年10月止,省级财政已拨入资金9660万元,高州财政已在2018年预算安排配套资金1575万元。高州市财政局已拨出资金6950万元(拨出中央资金1100万元,省资金5850万元),市第二人民医院实际为项目融入资金3000万元(省发行的地方债券),投入自有资金3034.55万元(包括监理费用59.98万元)。

经了解,2018年9月27日市第二人民医院工程建设项目主体结构工程质量验收合格。至审计时止,副楼(7层)已完成外墙贴砖和铝合金窗安装,主楼(17层)处于外墙装修阶段,室内砌体和抹灰工作基本完成,水电安装工程同步推进。

(2)高州市石鼓镇中心卫生院(以下简称石鼓中心卫生院):石鼓中心卫生院升级项目计划投资18000万元,其中省财政14400万元(调增2700万元),地级财政1800万元,县级财政1800万元。

至2018年10月底止,省级财政已拨付9660万元,高州财政已在2018年预算安排配套资金1575万元。高州市财政局已拨付资金3180.85万元。

石鼓中心卫生院项目分两期推进,一期医技中医楼建设项目于2017年4月20日开工,2018年5月已完工并已投入使用。二期门诊住院综合大楼项目于2018年7月20日开工建设,现正在进行桩基础施工;精神科住院楼项目于10月19日进行挂网招标。

2、县级公立医院升级项目建设情况

(1)高州市人民医院(以下简称市人民医院):市人民医院项目(高压氧楼)属县办公立医院综合医院升级项目(改扩建),计划投资4500万元,其中省财政拨900万元,单位自筹3600万元。至2018年10月止,省级财政部门已拨付资金900万元,市人民医院已投入自有资金1021.58万元。

2017年11月22日市人民医院与茂名市茂南建安集团有限公司、广东省冶金建筑设计研究院组成的招标联合体签订高压氧楼项目工程合同(EPC模式),2018年1月23日取得施工许可证。至审计时止只完成桩基础。

(2)高州市中医院(以下简称市中医院):市中医院升级项目属设备配置项目,计划投资1100万元,其中省财政拨700万元,县级财政100万元,自筹300万元。

至2018年10月止,省级财政拨付资金700万元,高州财政已在2018年预算安排配套资金100万元。高州市财政局已拨出资金200万元(省资金),市中医院已投入自有资金69.42万元。

市中医院2017年已完成新生儿呼吸机3台、专用空氧混合机5台和多参数监护仪17台等医疗设备284.2万元的采购,已于2017年12月8日通过了验收。2018年,计划采购超高清腹腔镜系统1套和彩色B超诊断系统2套共703万元,2018年9月,委托广东元正招标采购有限公司代理招标。经过招标,最后中标单位分别为广东海王医药集团有限公司(彩色B超诊断系统1套)、江西亿夏医疗设备有限公司(彩色B超诊断系统1套)、广东康康医疗科技有限公司(超高清腹腔镜系统1套)。至审计时止,市中医院已和各中标单位签订采购合同书。

(3)高州市妇幼保健院(以下简称市保健院):市保健院项目属异地新建项目,计划投资20500万元,其中中央资金722万元,省财政资金11585万元(2018年调增5585万元),县级财政资金900万元,自有资金3093万元,单位融资4200万元(省发行的地方债券)。

至2018年10月止,省级财政部门已投入资金6452万元,高州市财政局已在2018年预算安排配套资金900万元,中央资金722万元(地级财政从其他项目调整来)。高州市财政局已拨出资金900万元,市保健院实际为项目融入资金4200万元,前期投入自有资金1834.91万元。

经高州市发改局(高发改综〔2018〕9号)批准,项目选址在高州市永青大道旁,项目规模按照500床位标准设计,占地面积23825平方米,总建筑面积46900平方米,地上建筑包括一幢15层的住院医技楼,建筑面积27340平方米,一幢5层的门诊综合楼,建筑面积10560平方米。该项目2018年8月第一次招标因遭投诉无效,需要进行第二次招标。第二次招标已于11月1日开标,目前已与中标签订合同,并已取得施工许可。

(三)提高基层医务人员待遇任务落实情况

1、提高边远乡镇卫生院医务人员岗位津贴标准

高州市基层医务人员津贴共分二档,25公里以上为一档,10-25公里之间为二档,每档中又分三类。2017年,一档一类每人每月1004元,一档二类每人每月842元,一档三类每人每月733元;二档一类每人每月769元,二档二类每人每月662元,二档三类每人每月590元。2018年,一档一类每人每月1204元,一档二类每人每月1042元,一档三类每人每月933元;二档一类每人每月969元,二档二类每人每月862元,二档三类每人每月790元。

经了解,2017年,高州市符合补贴条件的卫生院有29间(乡镇卫生院26间,社区服务中心2间,专业医院1间),医务人员1260人,安排资金1228.21万元,其中省财政资金604.86万元,本级财政配套资金623.35万元。至审计时止,2017年乡镇卫生院医务人员岗位津贴1228.21万元已全部划拨至各医疗单位,由单位发放至个人。发放资金中,2018年2月11日划出省资金604.86万元,2018年2月8日拨出本级资金623.35万元。2018年,省资金714万元已拨至县级财政。2018年9月28日,县财政已把省财政资金拨至市卫计局,目前市卫计局已把补贴资料报市财政局拨款。

2、提高村卫生站医生补贴标准

高州市共有405间农村卫生站,审核通过403间,2017年省按每个站2万元的标准拨我市补助资金806万元。2017年12月26日,市财政局已通过银行把资金拨至各站医生个人手上。2018年度省级资金822万元已于2017年12月拨至县级财政,至审计时止,市财政局未拨出资金。

3、基层医疗卫生机构全科医生特设岗位补助

按粤卫函〔2017〕1572号文要求,2017年至2019年我市每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心要设置2个全科医生特设岗位,我市共有26个乡镇卫生院和5个社区服务中心,共要设置62个全科医生特设岗位。经了解,我市只在2018年设置了52个。2017、2018年省共拨补助资金744万元(每年拨372万元),至审计时止,所拨资金还未下拨使用。

(四)基层医疗卫生人才培训培养任务落实情况

高州市共有三个基层医疗人才培训基地,包括市人民医院、市中医院、市保健院。据市卫计局和相关医疗单位提供的资料,2017年至2018年10月,已培训各类人员165人(其中中医15人已培训完毕,还未参加茂名统考),正在培训各类人员172人。

1、全科医生培训情况。

2017年至2018年10月,已培训全科149人,其中转岗全科44人(其中中医6人已培训完毕,还未参加茂名统考),在岗全科105人(其中中医9人已培训完毕,还未参加茂名统考)。正在培训全科153人,其中助理全科43人,转岗全科44人,在岗全科66人。

2、产科儿科医生(助产士)培训情况。

2017年至2018年10月,已培训产科医生(助产士)11人,其中医师5人,助产士6人;培训儿科医生5人。正在培训产科医生(助产士)14人,其中医师11人,助产士3人;正在培训儿科医生5人。

2017年,上级财政部门已拨付我市本年度各类培训费资金183万元,市财政局于2018年5月和9月才拨付到各培训基地,其中5月29日拨市保健院6万元,9月13日拨市人民医院154万元和市中医院23万元。至审计时止,市保健院收到的6万元尚未使用;市人民医院收到的154万元,只使用了23.3万元;市中医院收到的23万元,只使用了3.8万元。

(五)加强基层公共卫生服务能力建设任务落实情况

2017年高州市常住人中1356.80千人(2015年人数),按每人50元计,各级财政应到位资金6784万元;2018年1366.4千人(2016年人数),按每人55元计,各级财政应到位资金7515.2万元。两年共应到位14299.2 万元。2017年至2018年10月,上级拨入我市公共卫生服务经费10002.16万元,其中中央2109.89万元,省6741.36万元,地级1150.91万元。至审计时止,市财政部门共拨出资金13051.09万元(含本级配套资金3048.26万元),未拨付资金1248.11万元。涉及拨款的单位共有41个,其中乡镇卫生院26个,社区服务中心5个(金山、宝光、石仔岭(第二人民医院)、山美(第二人民医院)、潘州(市中医院)),农场3个(团结农场、胜利农场、火星农场),其他单位7个(市疾控中心,市保健院,市慢病站,卫校,卫监督所,石鼓卫生院(精神病管理科部份),中医院(中医督导部份))。至2018年10月,我市共有公共卫生服务人员1363人,其中专职人员413人,兼职人员950人。

(六)对以往审计和省政府督查发现问题的整改情况

上次审计和省政府督查后,高市委和市政府高度重视整改工作,专门成立了整改工作领导小组,组织相关部门研究讨论审计和督查提出的问题,并责成相关单位进行整改。如第二人民医院原施工合同采用带融资性质的“BT EPC”施工模式合同,实际未融资,却增大了工程成本费用。审计提出建议后,第二人民医院和其他单位的工程项目都采用了不带融资性质的“EPC”施工模式合同,减少工程成本,节约了财政资金。

有关资金配套问题,至本次审计时止,高州市县级配套资金已列入2018年财政预算4415万元,其中中心卫生院配套资金3150万元,县公立医院1265万元。县级欠配套资金450万元计划列入2019预算,但地级配套资金既未拨付,也未见列入预算。

二、审计实施情况

本次跟踪审计,主要采取发放审计调查表、分析性复核、座谈了解、审核财务业务资料和基建工地现场查看等多种方式,重点对市人民医院、市中医院、市保健院、市第二人民医院、石鼓中心卫生院的升级建设任务以及其提高基层医务人员待遇(津贴)、培养基层医疗人才、提高公共卫生服务经费等情况进行了审计,并延伸审计了有关单位

三、审计评价

高州市政府非常重视2017年和2018年基层医疗卫生服务能力建设工作任务,专门成立了基层医疗卫生服务能力工作领导小组,对项目工程和资金进行管理。重视整改工作,专门成立整改工作领导小组,组织相关部门研究讨论审计提出的问题,采纳审计意见和建议,变更原施工合同模式,减少了工程成本,节约了财政资金。在基层医务人员待遇、培训和公共卫生资金管理等方面,市卫计部门也建立了相应的管理制。制定的《关于进一步加强基本公共卫生服务项目补助资金使用管理的通知》(高财社〔2016〕3号)和《高州市2018年度国家基本公共卫生服务项目绩效考核方案》(高卫计函234号)管理制度,加强了公共卫生服务资金管理,推动了公共卫生事业的发展。但审计仍在项目工程管理和建设等方面发现一些问题,须引起高度重视和进行切实整改。

四、审计发现的主要问题、风险及原因

(一)组织管理机制和问责制度建立执行方面

1、基层医务人员培训管理制度未健全。

(1)学员管理制度未健全。如培训开班中,培训人员签到情况、学员在学习期间上课和食宿情况、上课老师(导师)上课和指导情况、学员学习考试(核)情况等,都没有完整的记录资料。

(2)主管部门培训管理工作未到位。如培训机构开班,未及时通知主管部门和财政部门,主管部门和财政部门未能掌握培训的实际情况。

(3)培训资金使用未规范。至审计时止,我市还未制订培训资金方面的财务管理制度,资金使用范围未清晰,老师上课补助费用、学员培训期间食宿费用补助等标准不明确。

以上情况说明医务人员培训工作还未完全到位,培训机构与主管部门、财政部门应按《广东省卫生计生委关于印发广东省全科医生培训和产科儿科医师转岗培训项目实施方案的通知》(粤卫〔2017〕33号)的要求,建立和健全相关的培训工作管理制度。

2、公共卫生管理制度未健全。

(1)绩效考核管理制度未健全。由于公卫服务目标任务不明确,不具体,难以对公共服务完成情况进行准确的评估和考核;年终(中)对疾控中心等7个有公卫资金的单位未纳入考核,考核未全覆盖。

(2)公共卫生人员待遇未统一、未明确。公共卫生服务专职人员待遇方面,还未制订出具体的统一的待遇标准,在完成规定的目标任务后,应领取怎样的待遇等不清晰,各单位之间的人员(专职)待遇差别大。兼职人员应否领取工资福利及待遇标准等也未明确。

公共卫生服务资金是用于民生的财政资金,建议市卫计部门按《广东省基本公共卫生服务项目资金管理办法》(粤财社〔2016〕129号)第十八条“各级卫生计生部门……,会同财政部门制定本地区基本公共卫生服务项目绩效评估(考核)的具体办法,建立健全……常态化绩效评估工作机制”和第十九条“……各县(市区)要建立绩效评估结果与基层医疗卫生机构资金分配挂钩的机制”的规定,健全各项管理制度,加强对公共卫生服务资金分配和使用的监管,为各医疗服务单位配备专职的公共卫生服务人员,制订和下达具体的目标任务,明确资金的使用范围,制订专职(兼职)人员统一的待遇标准。

(二)县财政资金管理和使用方面

1、财政资金下达拨付不及时,涉及资金10991.16万元。

(1)村卫生站医生补贴资金拨付不及时。2017年应发放村卫生站医生补贴资金806万元,按《广东省村卫生站医生补贴工作实施方案》(粤卫函〔2017〕1559号)要求,县级财政部门应于每年11月底前直接将年度补助资金拨到个人账户,但划到村卫生站医生个人账户的时间为12月26日,划拨不够及时。不及时划拨的原因主要是用款单位不及时请款。以后,用款单位要及时请款,拨付单位要及时拨款。

(2)培训费拨付不及时。2017年,上级财政部门已下拨属本年度各类培训费用183万元,但市财政局在2018年5月和9月才拨付,其中5月29日拨市保健院6万元,9月13日拨市人民医院154万元和中医院23万元,拨付不及时。不及时划拨的原因主要是用款单位不及时请款。以后,用款单位要及时请款,拨款单位要及时拨款。

(3)未按规定下拨公共卫生服务资金。2017年至2018年10月,高州市财政局共收到上级财政部门拨入基本公共服务资金10002.16万元,拨出资金10002.16万元。拨出资金中,最快拨出的资金为42天,金额为239.48万元(2017年12月19日收到,2018年1月30日拨出),最迟拨出的资金为193天,金额为442.32万元(2016年12月5日收到,2017年6月16日拨出),不符合《广东省基本公共卫生服务项目资金管理办法》(粤财社〔2016〕129号)第十条“……省市县各级财政部门应在收到上级补助资金的30日内转拨上级补助的公卫资金……”的规定。不及时划拨的原因主要是用款单位不及时请款。以后,用款单位要及时请款,拨款单位要及时拨款。

2、资金闲置,涉及资金868.7万元。

(1)特设岗位资金未及时拨付。2017、2018年省已拨补助资金744万元(每年拨372万元)到市财政局,至审计时止,市财政局还未下拨使用,造成资金闲置。以后市财政局应按规定拨款。

(2)公卫资金不及时使用。2017年,市第二人民医院共收到公卫资金258.05万元,只使用了133.35万元,结余124.70万元。不符合《广东省基本公共卫生服务项目资金管理办法》(粤财社〔2016〕129号)第十五条“公共卫生使用单位要切实遵守财政资金专款用的有关规定,规范预算执行管理……补助资金原则上应在当年执行完毕……”的规定。

(三)加强县级公立医院综合服务能力建设项目方面

1、市保健院项目未能如期开工。根据省卫计委《加强基层医疗卫生服务能力建设的实施方案》的通知(粤卫〔2017〕62号)的要求,市保健院工程必须在2018年10月底前开工,但市保健院未能按规定的时间开工。经了解,未如期开工的主要原因是中标候选人之间对对方招标资格互有异议,最后有关部门取消两个中标候选人中标资格,项目重新招标。2018年10月10日,项目在广州公共资源交易中心挂网进行第二次招标,11月1日开标,中标人为广东省高州市建筑工程总公司、青岛腾远设计事务所有限公司、中煤江南建设发展有限公司组成的招标联合体。至审计时止,已与中标人签订合同并取得施工许可证。市保健院应抓紧开工,进一步推进工程进度。

2、市人民医院项目工程未能如期开工。按省卫计委《加强基层医疗卫生服务能力建设的实施方案》的通知(粤卫〔2017〕62号)的要求,市人民医院高压氧楼工程应在2017年12月底前开工,但经了解,市人民医院工程在2018年1月23日才取得施工许可证。至审计时止,只完成桩基础工程,进度较慢,主要原因是基础地质复杂,地下有溶洞和流沙,基础工程量增加较多,需要调整设计方案。市人民医院应采取措施,进一步推进工程进度。

3、石鼓中心卫生院未能如期完成全部项目工程主体。按省卫计委《加强基层医疗卫生服务能力建设的实施方案》的通知(粤卫〔2017〕62号)的要求,石鼓中心卫生院项目工程要在2018年完成主体工程,但至审计时止,石鼓中心卫生院只完成了第一期工程(已投入使用),第二期工程门诊住院综合楼已于2018年7月20日开工,目前正在进行桩基础施工,精神科住院楼正挂网招标。至审计时止,已完工程578.46万元,加上第二期已投入资金1116.77万元和购买设备1472万元,共投资3167.63万元,已投资占总投资金额比例还较小。石鼓中心卫生院应采取措施,进一步加快第二期工程的施工进度。

(四)提高基层医务人员待遇水平任务落实方面

未按要求及时设置全科医生特设岗位。按粤卫函〔2017〕1572号文要求,2017年至2019年我市乡镇卫生院和社区卫生服务中心要设置2个全科医生特设岗位,我市共有26个乡镇卫生院和5个社区服务中心,共要设置62个全科医生特设岗位,经了解,我市2018年才设置了52个,未达到要求。市卫计局应按规定设置。

(五)基层医疗卫生人才培训培养任务落实方面

1、未按有关要求申请核发培训证书。

据卫计部门资料反映,高州市2017年至2018年10月已培训各类人员165人(市人民医院133人,市中医院26人、市保健院6人),经核,除市人民医院发放的50名在岗全科医师培训证书外,其余115名培训学员还未核发相应的培训证书,不符合《广东省卫生计生委关于印发广东省全科医生培训和产科儿科医师转岗培训项目实施方案的通知》(粤卫〔2017〕33号)中有关给予培训考核合格人员统一发放培训合格证书的规定。以后培训部门应按规定核发相关证书。

2、个别培训任务未按要求完成。

按茂卫函〔2017〕718号文要求,高州市2017年要完成助理全科中医师培训5人(招生),转岗全科培训中医师9人,产科医师培训6人。经核,中医助理全科未招到人,中医转岗全科只完成培训了6人;产科医师只完成培训5人,未按要求完成当年任务。市卫计部门及相关单位应按规定完成任务。

(六)其他方面

地级配套资金仍未落实。按2017年上级要求,高州市医疗卫生服务能力建设升级项目地县二级财政应配套资金14600万元,其中地级6300万元,县级8300万元,当时地县二级财政未按规定配套。至本次审计时止,高州市县级配套资金已列入2018年财政预算4415元,其中中心卫生院配套资金3150万元,县公立医院1265万元。由于2018年省财政资金作了调整,经计算县级配套资金中仍需配套中心卫生院资金450万元,仍欠的配套资金列入2019预算。但至审计时止,地级配套资金,既未拨付,也未见列入预算。财政部门应按原计划配套应配套的资金。

五、审计建议

1、建议市卫生管理部门及相关部门成立项目进度管理小组,与省卫计委强基建设项目管理平台一起加强对项目的监管,落实责任,确保项目工程如期完成相关任务。

2、针对本次审计中发现的在基层医务人员岗位津贴、人员培训资金、公共卫生服务经费管理和使用方面存在的问题,建议市卫计管理部门组织对所属卫生院及相关部门开展一次专项调查,以规范这三项专项资金的管理和使用。

3、基层卫生综合服务项目工程将进入完工期,建议市卫计及相关部门制订关于完工工程转作“固定资产”会计核算的相关文件。


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